国际社会应对老龄化的经验和启示
作者：admin 发布时间：2015-08-10 15:20:37
摘要：
人口老龄化是全球共同的未来景象，发达国家老龄化进程超前于我国，应对老龄社会的许多创新做法和改革措施都值得我们学习和借鉴。在应对老龄社会方面，强调政府重视和经济社会政策顶层设计，鼓励生育和积极的移民方案，促进老年人力资源开发利用和老年社会参与；在应对老年人问题上，强调政府、市场、家庭和个人共同应对，不但要重视对老年特殊人群的保障，还要加强对全体老年人的保障，提倡医养结合，完善老年人健康和社会照护体系，在强化社会化养老基础上继续巩固家庭和居家养老，精细化分级服务，既关心特殊人群的养老，又关注健康人群的助老。
人口老龄化是由于生育率和死亡率双降和平均预期寿命延长所导致的人口年龄结构变迁，表现为总人口中老年人口规模持续扩大和老年人口比重持续上升。当前，全世界正在经历生育率下降和平均预期寿命延长的过程。可以说，人口老龄化是全球人口年龄结构的共性，是人类社会共同的未来景象，不同国家和地区只是在人口老龄化的时间、速度、规模、水平上有着个性差异。
一、人口老龄化是人类社会共同的未来景象
当1851年欧洲产业革命即将结束时，法国60岁及以上老年人口占到总人口的10%，成为最早步入老龄社会的国家。到20 世纪60-70年代，几乎所有的西方国家都进入了老龄社会。今天，很多发展中国家甚至部分欠发达国家也相继步入人口老龄化轨道。人口老龄化正在改变世界发展的人口基础，并挑战着传统的经济社会发展模式。
（一）全球人口老龄化正在加速
纵观世界人口老龄化进程，21世纪上半叶将是全球人口老龄化的时代。根据联合国推算和中方案预测（见表1），1950-2000 年，全球60岁及以上老年人口规模扩大了3倍，从2.02亿增至6.10亿，年均净增816万人，年均增速为2.21%；因为总人口增长更快，相应地，老龄化水平只增加了1.96个百分点，从7.99% 升至9.95%。虽然老龄化速度缓慢，全人类依然在2000 年跨入了老龄社会。预计到2050年，世界老年人口规模将达到20.20亿，老龄化水平将翻番，达到21.15%。21世纪上半叶是全球人口老龄化发展最快的时期，老年人口年均净增2821万人，是20世纪后半叶平均值的3.5倍，年均增长速度高达2.40%，是同期总人口增长速度的2.7倍。
（二）人口老龄化区域发展不平衡
如果说20世纪是发达国家人口老龄化的时代，那么，21世纪则将是发展中国家人口老龄化的时代（见表1）。以1950-2000年为例，发达国家老年人口从0.94亿增加到2.32亿，年均增长率为1.81%，老龄化水平增加7.93个百分点，从11.54%升至19.47%。同期的发展中国家，虽然其老年人口增长速度远远快于发达国家，老年人口规模从1.08 亿扩大到3.78亿，但其总人口增加速度更快，相比之下，其老龄化水平仅从6.30%增加到7.65%。2000-2050年，发达国家老年人口规模的增长速度明显下降，年均增长率只有1.17%；而发展中国家老年人口数量则加速增加，年均增速达到2.89%，是发达国家增速的2.5倍，相应地，其老龄化水平也提升了1.5倍，预计2050年将达到19.43%，与发达国家2000年的水平基本持平。这也将改变世界老年人口的分布格局，1950年全球约一半的老年人口生活在发达国家，2000年缩减至不足四成，预计2050 年将进一步减少到仅占二成。可见，人口老龄化已经形成向全球化蔓延的趋势，这无疑加重了全球人口老龄化所带来的挑战。从各大洲来看，欧洲目前是老龄化水平最高的地区，世界上人口老龄化起步最早、老龄化程度最高的国家大都分布在欧洲。根据美国人口咨询局统计，2014年，全世界老龄化水平高于或等于发达国家平均水平的国家和地区共有27个，除日本外均为欧洲国家，且多为发达国家。按照联合国推测和中方案预测（见图1），2015年老龄化水平最高的为欧洲和北美洲，分别为23.6%和20.7%，最低的为非洲和亚洲，分别为5.5%和11.0%，中美洲为11.7%，大洋洲为16.4%；到2050年，除非洲（19.0%）外，其他各大洲的老龄化水均将超过30%，其中，南美洲最高，达36.4%，欧洲次之，为34.7%，北美洲和亚洲再次之并大体相当，分别为32.5% 和32.1%，大洋洲为32.2%。届时，除非洲外的其他各大洲都将整体上进入重度老龄社会。
（三）发达国家率先的人口高龄化趋势将日益明显在老年人口占总人口的比重不断上升的同时，高龄化（即80岁及以上高龄老年人口占60岁及以上老年人口比重不断上升的过程）趋势将日益明显，尤其是发达国家更是如此。
根据联合国推测和方案预测，发达国家人口的平均预期寿命1950年为64岁，目前达78岁，21世纪中叶将升至83岁。由此，发达国家的高龄化水平几乎以每50年翻一番的速度攀升——1950年为8.5%，2000年为15.8%，2050年将达到29.6%。发展中国家的高龄化水平虽然不及发达国家，但是其高龄化趋势也十分明显——1950年为5.7%，2000年增至9.6%，2050年将升到26.2%。高龄老年人群大多是高失能人群，其生活的依赖性强，是老年人群中真正需要家庭和社会照料的对象。
二、人口老龄化是人类社会共同的应对的课题
对人口老龄化现象和问题的关注最早源于20世纪60—70年代，其关注焦点历经老龄化成因、形势和趋势及其经济议题——老年人的生存状况，诸如老年人收入、福利、生活质量、老年人的隔离和融入——老年人的社会参与、应对老龄化的政策和资源整合等几个阶段。当前，老龄化议题已然成为全球持续关注和应对的热点问题。
（一）理念创新：从安享晚年到老年参与和发展对老年人的态度直接决定各国应对老龄化的行动。国际社会对老年人和老龄化的认识经历了由安享晚年到参与和发展的根本转变。1982年维也纳第一次老龄问题世界大会的核心目标是，“以便制定出一项国际行动纲领来保证年纪较大的人能够得到经济和社会保障，并保证这些人有机会对他们本国的发展做出贡献”，大会并提出，在制定及执行国际、区域和国家各级政策时，要充实老年人的生活，并让他们在和平、健康和有保障的情况下，身心都充分、自由地安享晚年，把解决老年人的生存问题（即人道主义问题）作为首要的和前提性的条件。 1991年的《联合国老年人原则》主要讨论了老年人的人权问题，主张“愿长者颐养天年”，赞赏老年人对社会所做的贡献，提出独立、参与、照顾、自我实现、尊严五大原则。 1990年第45届联合国大会通过决议，确定从1991年开始，将每年的10月1日定为“国际老年人日”（International Day of Older Persons）。1992年第47 届联合国大会通过《世界老龄问题宣言》，决定将1999年定为“国际老人年”，其主题是“建立不分年龄、人人共享的社会”，并将其作为社会融和的基本目标。第二次老龄问题世界大会通过了《2002年马德里老龄问题国际行动计划》，以回应21世纪人口老龄化所带来的机遇和挑战，促进全年龄社会发展。《计划》提出，世界各国必须在该行动框架下，考虑老年人的特定贡献和关心事项，帮助老年人充分地为发展做出贡献，并平等地从中获得利益，以便改善所有人的经济和社会状况；并确立了老年人与发展、促进老年人的健康和福祉以及确保有利和支助性的环境三大优先领域。 2010年联合国第65 届会议通过的《第二次老龄问题世界大会的后续行动：全面综述》，在关于社会对老年人的看法以及老年人参与和融入社会并参加发展的问题的论述中指出：老年人积极参与社会和发展的前提是，老年人有机会继续对社会做出贡献；老年人的贡献不仅限于他们的经济活动，他们在家庭和社区中也发挥着作用；这些贡献往往不能轻易从经济角度衡量；这些贡献包括照顾家庭成员、生产性的生计工作、家务劳动和社区志愿活动等；参与社会、经济、文化、体育、娱乐和志愿活动也有助于促进和维持老年人和其他年纪的人的个人福祉。目前国际社会应对老龄化的基本思想可以概括为“平等”“参与”“发展”三个关键词，应对老龄化的行动正在从消极被动转变为积极主动。
（二）政治保障：政府重视和政策的顶层设计。政府重视和政策的顶层设计的意义在于：发挥政府的主导作用，通过设立老龄政府机构，强化政府在发展老龄事业中的职能，从宏观角度指导应对人口老龄化行动。
1、发展老龄事业需要老龄工作机构的“保驾护航”
2008年，韩国在保健福祉部下设立“低生育率•老龄社会委员会”专门咨询机构，由总统亲自担任委员长，其成员包括14名政府委员和9名民间委员（任期两年）。在《低生育率与人口老龄化基本法》框架下，韩国政府每5年制订一次新的低生育率老龄社会基本计划。目前正在形成的第三个基本计划由总统亲自主持。美国建立了退休联邦雇员全国协会、美国老年协会、美国退休人员协会、老年公民全国理事会、老年人委员会等。法国也建立了法国国家退休与老年人委员会、为老服务负责人协会、国家老年学基金会等。日本成立了老龄问题研究室、厚生省“老年人对策室”等。国际上的老龄组织包括国际老龄协会、国际老龄问题联合会等。通过这些专门机构，国际组织和各发达国家把老龄工作纳入其整体发展计划，统筹谋划，全面应对。
2、多元化的责任分摊机制
面对越来越严重的人口老龄化形势，西方养老保障体系越来越趋向于政府、企业和个人共同承担责任的三位一体模式。通行的做法是，社会保障开支的资金主要来源于雇主和雇员，双方根据政府规定和法律，按员工在职时工资的一定比例，向国家社会保险机构交纳保险税以作投保；社会保障开支的一部分，特别是支出大于收入的部分，由政府从国家税收中给予弥补。具有代表性的就是年金体制改革：一是开源节流，调整年金体系财务结构（如OECD国家的改革）；二是年金体系市场化（如拉美国家的改革）。西方国家养老保险的实质是，投保中的个人义务大一些，个人如果希望享受社会保障收益，就必须依法投保或交纳保险税。西方国家在制订养老保险政策时，其依据或出发点是不一样的。如北欧国家强调以公民权平等为基础；英国强调养老保险的出发点是保障居民有一个最基本的生存和生活条件；德国和日本强调受益人为社会所做贡献的大小，将福利与个人的贡献挂钩；美国在这方面的政策属于混合型——一是强调政府承担基本的责任，加强政府运营的惠及全民的强制性养老保障计划，来自政府的退休收入一般可达退休前收入的30%-50%；二是鼓励私营经济进行各种养老保障制度创新，提高老年人收入水平，如受益确定退休计划，包括鼓励忠诚员工终身服务企业的给付金计划，保证流动性员工退休福利的各种个人养老账户，以及与企业利润挂钩的利润共享计划、以“延迟纳税”为基础的“401k”计划等。
3、通过立法保护老年人权益
第一，目前世界上有140多个国家和地区的法律中有涉及老年人合法权益的条款，美、日等国家和地区则有专门的老年人法；新加坡颁行《赡养父母法》，将赡养父母这一人伦道义上的责任上升为每个公民必须遵守的法律责任；韩国也有类似法案，保证老年人从子女处获得必要的生活费；日本对与父母同住者和赡养父母者给予税收优惠或住房补贴。
第二，由于各国政治、文化和历史等方面的差异，政府所奉行的养老社会保障政策也是各不相同的。北欧国家把为每个社会成员谋福利看做社会集体的责任，强调以公民平等为基础，其养老保障计划设立的出发点是平等地给社会成员分配福利，在社会福利分配中更加重视政府的作用，政府通过对各种社会福利和社会服务的普遍化、法律化，实际上包揽了全体社会成员从摇篮到坟墓的全部福利。美国注重自由竞争，对经济和社会各方面都更加注重强调发挥市场的作用，认为过多的社会福利会鼓励懒惰，其社会保险业落后于西欧和北欧国家，分配领域中的贫富悬殊问题长期存在。日本基于东亚文化传统，注重发展“单位”福利事业，以企业年金作为养老保障基础。德国和英国的养老保险制度介于北欧体系和美国体系之间，尤其是德国的养老保险体系对经济和社会发展中出现的问题反应灵敏，总是处于变革之中。
（三）人口政策：鼓励生育和积极的移民方案这种人口政策的根本目的是为了改善人口年龄结构，缓和人口老龄化趋势和形势。
1、鼓励生育是缓解人口老龄化程度的长远治本战略早在20世纪上半叶，西方发达国家就已经开始经历普遍的人口老龄化过程，并逐渐认识到生育率下降和预期寿命延长是人口老龄化的原因。当我国举国上下推行计划生育的时候，西方发达国家却在想方设法提升他们的生育率，以求从根本上改善人口年龄结构，增加劳动力资源，降低人口老龄化水平。西方发达国家普遍实行的政策主要包括四个方面。
（1）直接鼓励生育的政策。法国、新加坡等国通过种种政策、措施减轻女性在工作与家务间的冲突。如采取弹性工作制，延长带薪产假，特许带薪育儿假；对育有子女的家庭提供诸如免费或低费的托儿服务、政府托儿津贴、保姆训练等各类服务；通过政府支持减轻家庭养育孩子的经济负担，如政府提供生育津贴、生育给付、税收优惠、家庭补助、父母陪伴补助、教育补助、住房补助，提高免税上限，对各类涉及育儿的津贴、产假薪金免税等。
（2）促进社会性别平等的政策。以瑞典为代表的北欧国家（芬兰、挪威、丹麦等），大力推动女性的就业和经济自主，提高女性的家庭和社会地位。这些国家一方面大力建设公立幼儿园、托儿所，在解决经济资源与服务供给的同时，也创造了更多的女性就业岗位；另一方面，政府提供完整的育儿假制度，甚至制定只准许父亲请的育儿假，倡导两性在儿女照护上的平等。
（3）强化传统家庭功能的政策。以德国为代表的西欧国家（比利时、奥地利、荷兰等）强化社会福利制度，侧重现金给付和国民收入二次分配，强调家庭在儿女照护责任上的传统功能，鼓励母亲待在家里，并规定其可领取同等的具有薪金意义的津贴，即便将来退出职场，依然可接续养老保障企业年金。综合应对的政策。如韩国的相关政策向减缓晚婚趋势、提高双职工家庭出生率、加强对出生和育儿家庭的扶持力度、扩大经济活动人口规模、扶持老年人生活以及根据老龄社会现状创造新的发展机会等六个核心领域集中发力，以求应对即将到来的“人口悬崖”（出生率下降和老龄化加剧同时出现）。发达国家虽然在鼓励家庭生育方面开出了种种优惠清单，但是收效甚微。一方面，在现代社会，少生是人们普遍的选择，生育率水平依然持续低迷，人口老龄化水平继续提升；另一方面，人口问题具有长周期性质，即便是鼓励生育的政策可以奏效，对人口老龄化的影响也需假以时日。
2、国际移民是成本低廉的补充劳动力资源和短时期内优化人口年龄结构的捷径以其较高的经济社会发展水平、优越的生活环境和收入条件，发达国家成为吸引国际移民的高地，通过设置移民门槛，这些国家既可以选择性地招揽他国的年轻劳动力，又可以吸引他国人力资本存量高的素质型人才。如美国、加拿大、澳大利亚等国，主要接受技术型、技能型、商务型和学生移民。国际移民对发达国家起到了“一石数鸟”的经济社会效果：补充劳动力资源；改善人口年龄结构，缓解人口老龄化；增加本国人力资本存量；激发人口增长活力，如美国每年新出生人口中的3/4 是非美国裔人口所生；节省人力资本投入，因为移民的基础教育、技术培训，甚至大学教育都是在母国接受的。 3. 老年资源：促进老年人力资源开发和利用老年人不是社会包袱，而是社会财富，是蕴藏巨大智能资本和体能资本的“富矿”。要让这一“富矿”发挥其应有价值，关键是要采取适当的适老方式加以开发利用。
（1）延长退休年龄本质上是把部分低龄老年人转变为劳动力资源，延长生命周期中生产性的时间段，缩短消费性的时间段，提高老年人的劳动参与率，实现“寿命更长，工作更长”（living longer, working longer）当前，发达国家正采取循序渐进的方式提高退休年龄。如日本年宣布每3 年延长1 年，逐步把法定退休年龄从60 岁提高到2016 年的65 岁；美国提出在2002-2027 年间，通过对不同出生队列的人采取不同的调整方式，把退休年龄逐步由65 岁延长到67 岁；法国计划每年延迟退休年龄4 个月，把退休年龄从60 岁逐渐延长到2018 年的62 岁；德国计划在2012- 2029 年把退休年龄从65 岁提高到至67 岁；韩国计划从现在开始逐步把退休年龄从61 岁延长到2033 的65 岁；瑞典法定退休年龄为67 岁，是世界之最。目前，在24 个发达国家中，规定退休年龄为65 岁的占67%，67 岁的占17%，60 岁的占13%，55 岁的占3%。通过努力，发达国家的低龄老年人的劳动参与率正在逐步提高。如2000-2009 年，经济合作组织（OECD）国家60-64 岁和65-69 岁老年人的劳动参与率分别从37.0% 增至44.7%，从16.6% 升至23.0%；G7 国家分别从38.3% 上升到47.8%，从14.0% 攀升到23.9%。其他发达国家，如北美、大洋洲的一些国家的低龄老年人的劳动参与率也均有不同程度的提升。
（2）鼓励老年人继续参与社会工作和社会活动美国为老年人参与社会工作提供各种便利条件，发展银色经济，如设立包括政府、学术机构、老年群众组织等方面的老龄工作机构，建立社区型老年教育模式。日本设立连锁性“银色人才中心”，为老年人提供公益性职业介绍；设置老龄工作机构；重视老龄问题研究；设置敬老日；发展老龄产业。法国提出“终身教育”理念，建立“第三年龄大学”；开展老年学术研究；向发展中国家派遣退休老年人才；设立老龄问题情报中心。德国成立老年人再就业中介组织；建立老年大学；开展老年志愿者活动。
（3）提高领取养老金的年龄和门槛除提高退休年龄外，许多国家还采取强制的和激励的方式延后领取养老金的年龄，其主要做法包括五个方面。
①延后退休的养老金奖励与提早退休的养老金处罚并行。如德国规定，如果63-64岁退休，每年降低3.6%的养老金给付，如果65岁以后退休，每年增加6%的养老金给付；英国规定，65-70岁退休则每年提升7.5%-10.4% 的养老金给付，并增加一次性给付的奖励；法国、芬兰、奥地利、丹麦、意大利、瑞典等国也有类似的规定。
②紧缩提早退休领取养老金的条件。如比利时规定，社会成员如果想在60岁退休并领取养老金，则需满足交纳养老保险年资35年的条件，而过去这一年限是30年；意大利把原定的54-56岁领取养老金需满足交纳37年保费的规定提高为年龄达57 岁的养老金领取者需交纳40年保费。
③改革与养老金相关的其他社会保障制度。如多数OECD国家由于完备的失业保险、失能保险、疾病保险等社会保险的给付周期较长，促使许多老年人靠领取这类保险给付生活而提前退出劳动力市场。为改变这种状况，英国、意大利、瑞典强化了领取失能保险给付的资格审查；挪威引进1-4年的临时疾病保险给付，替代长期性的疾病保险给付；芬兰正在分阶段逐步取消失业保险金，取消提前退休的养老金支付。
④为雇用老年人的企业提供多种形式的政府补贴。如日本规定，企业继续或新雇用老年人就业，或提高强制退休年龄，或雇用60-64 岁员工超过15%，均可获得政府补贴；韩国规定，雇用55 岁以上员工超过6%、雇用50岁以上且失业3个月以上的员工、留用或新聘退休者的企业，均可获得政府补贴；奥地利规定，雇主无须支付原本由企业承担的50岁以上员工的失业保险费（多数OECD 国家均有类似政策）。
⑤制定反年龄歧视法律，保障老年人的工作权利。如澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、美国、英国、日本等多数OECD 国家均有这方面的相关立法。
（四）完善保障：从老年特殊人群保障到全体老年人保障发达国家早期的老年保障主要针对失能、残障、身心障碍等人群，目前已经扩大到全体老年人。
1、建立健全养老社会保障、医疗保障和长期照护服务体系。用法律的形式把国家的社会福利政策和社会责任固定下来，这是保障每个公民权利的重要手段。西方社会最早的社会福利法律源于1883 年德国俾斯麦政府颁布的《疾病保险法》。在随后的半个世纪，大多数发达国家国家相继采取社会保障立法。英国 (1945 年)、美国（1930年）、瑞典(1948 年)、挪威(1959 年)、丹麦(1970 年) 等先发的工业化国家制定了家庭津贴、社会保障、社会保险、国民健康、国民救济、儿童福利、老年福利等方面的法律；后发的工业化国家也出台有养老服务方面的法律，如日本的《国民年金法》《老年人福利法》《老年人保健法》《看护保险法》，韩国的《老年人福利法》和《国民年金法》等。这些法律法规构成了发达国家社会福利法律体系的基础，分别从经济收入、福利待遇、养老服务和医疗保健服务等方面对老年人的基本权益进行了确权。总之，殷实的经济基础和规范的社会政策体系是维持老年社会保障制度正常运转的前提和基础；健全有效的法律法规是保障老年人享受福利的重要手段；完善的社会保障体系对缓解社会矛盾和促进社会和谐发展具有不可替代的作用。
2、建立面向全体老年公民的基本社会福利系统保障全社会的每一个老年公民尤其是各类生活困难老年公民的基本生活需求，使每位老年人都能生活踏实，是制定和实施老年社会福利政策的基本要求和根本目的。发达国家的老年社会福利制度都有一个明确的理念：维护全体老年公民的利益，保证公民平等，注重个人权利，所有老年公民在达到法定退休年龄后都有权享受基本养老金，而不论其有无其他经济来源，社会成员享受基本社会福利不需要承担任何义务，不受其退休前的工作业绩和家庭状况限制。如韩国的《国民年金法》规定，18-60 岁的国民都有义务参加年金保险，其《老年人福利法》规定，中央和地方政府向65 岁及以上所有老年人支付老年津贴。
（五）医养结合：完善老年人健康和社会照护体系通过区分健康老年人和非健康老年人，对健康老年人提供帮助服务，对非健康老年人提供护理服务，医养结合模式把医疗资源与养老资源相结合，实现对社会资源的最大化利用。
1、养老机构和医疗机构分工协作。丹麦政府通过与私营企业合作，形成了专业护理团队、全科医生及医疗机构相结合的居家式医养结合模式。一方面，为提高护工专业水平，教学机构不断向护工行业输送高水平人才；另一方面，政府注重提高养老护工地位，保全护工队伍，重点是提高护工的社会地位，如每年两次的养老护工工作环境测评，为护工提供必要的休闲、经济等方面的服务。养老和医疗护理密不可分，但二者的运营和管理模式截然不同，日本养老院一般设置长期护理、康复训练和简单急救等医疗服务，把疾病治疗等外包给附近医院运营管理，集中各自优势，提升养老和医疗的专业化水平。
2、建立老年人健康状况分级评估和分级护理体系。老年护理主要是针对非健康老年人。日本在全国实行介护（长期护理）保险法，根据申请人心理和身体状况评价需要护理的时间和级别，分为从“需要支援”到“需要完全护理”六个级别，依此确定保险给付水平。介护保险支付的护理服务内容详尽，既包括机构护理服务，也包含居家护理服务。澳大利亚由老年护理评估中心对申请者进行分级评估，老年护理院的服务内容分为高级别护理（1-4 级，为入住护理院标准）和低级别护理（5-8级，为入住老人院标准）共八个级别，每个级别都有详细的服务内容清单，老年护理院根据老年人的护理级别提供相应服务。
3、加强疾病预防与健康促进。老年人是所有年龄组中健康状况最为复杂的人群，发达国家除了对老年人提供长期照护和医疗服务外，其服务内容也扩大到疾病预防和健康促进（health promotion）。2002年，世界卫生组织提出“活力老龄”理念，主张为老年人提供极大化的健康、参与和安全的机会，以由此提升老年人的生活质量。“健康”包括：对失能、慢性病和过早死亡因素的降低和预防；减少与主要疾病相关的危险因素，如抽烟、酗酒、药物滥用等；加强增进身体健康的保护因素，如锻炼、营养、健康饮食等；创建低成本的老年友好型社会服务体系；提供对老年照护者的教育和培训。“参与”包括贯穿于生命全周期的教育和学习机会，鼓励老年个体积极投入到与经济社会发展相关的活动和志愿者活动，投入到社区和家庭活动。“安全”则包括健康的生活方式和保障健康生活的经济、住宅、交通、环境安全等。
（六）多元养老：在发展社会养老的同时，继续巩固家庭和居家养老放眼全球，面对老龄化的大潮，必须整合政府、市场和家庭的力量，共同应对，依靠任何单一力量来养老的想法都是不现实的
1、倡导政府、社会、家庭和个人相结合的多元化养老模式在人口老龄化程度不断加深、老年人口规模日益扩大的背景下，老年社会福利、经济保障和生活服务由政府垄断的传统方式已经难以满足老年人的需求，同时政府也难以承担如此重负，非政府组织、非营利机构、营利性公司、私营经济、家庭和个人等共同投入老年社会福利的多元化养老新格局正在形成。即便如此，政府仍然是老年社会福利的主体（这也是政府的责任和义务）。“福利国家”是西方发达国家政府干预经济生活、通过税收政策重新分配国民收入的一种社会福利政策，它把国家对部分人的社会责任转变为全体公民的权利，把消极的救助转变为积极的预防，在一定程度上促进了社会福利的发展；但是，随着20世纪70年代爆发的世界性经济危机、2008年金融危机以及人口老龄化程度的加深，很多“福利国家”愈来愈感到政府已无力负担日益沉重的巨额福利开支，这促使他们不断调整政策，削减福利费用，扩大筹资范围。在坚持政府投资主体的同时，主张政府、社会团体、私人合办老年福利事业，强调社区和家庭的作用，已成为发达国家养老模式的重要趋势。
2、构建多样性的养老服务体系养老服务是构成老年社会福利的要件。老年长期照料服务、养老保障服务和医疗保障服务是构成应对老龄社会的养老服务体系的三大基本内容，关系到每一个生命个体的晚年生活质量和生命尊严，是人类现代文明进步的重要标志之一。从服务设施看，养老服务必须要有相应的老年活动场所、老年服务场所、老年赡养场所以及老年康复场所，这些场所包括老年大学、老年活动中心、养老院、托老所等；从服务项目看，养老服务包括保健、康复、护理、娱乐、学习、再就业、精神慰藉、法律援助、临终关怀等综合内容，其具体形式包括发挥退休专业技术人员作用的服务、针对生活不能自理老年人的长期居家护理或机构护理、老年人的学习和训练服务、为老咨询服务、为老理财服务等；在服务方式上，主要有机构服务、康复中心、日间托老、护理之家、社区照顾、登门护理、寄养家庭、邻里互助等。各类服务相互补充，灵活多样，以满足不同类型老年人的服务需求，如瑞典的老人院与家庭服务福利员、比利时的老年人家庭寄养计划、美国的自助和互助老年照顾、英国的社会福利部门与社区共建睦邻计划、丹麦的老年人自助社区（DIY）、新加坡的政府支持下的家庭助老、日本的老年人护理保险、香港的长者义工计划等。
3、家庭和亲友照顾一直是各国老年人长期照顾的最主要供给者家庭和亲友照顾是人类社会得以延续的传统模式，为了鼓励家庭和亲友照顾模式，许多国家通过制定政策给照顾者以支持。例如：美国、德国、日本倡导的服务型支持，如暂时替代照顾服务（喘息服务），给老年照顾者以减轻压力、休息调整的机会；经济性支持，如给予居家老年照顾者税费优惠、现金补贴、薪资计划；就业性支持，如企业为有照顾老年人需要的员工提供减少工作时间、弹性工作时间、改变工作地点、弹性福利计划等政策。
三、国际经验对中国的借鉴和启示
历史上，发达国家曾经是全球人口老龄化最早的区域，目前又是全球老龄化程度最高的区域；未来，其老龄化趋势将更加严峻，对经济发展和社会稳定的影响也将更加全面和深远。发达国家采取的应对老龄社会的种种措施，有助于我们认识人口老龄化的发展规律，认识我国的老龄化问题，以形成我国合理的老龄政策。
（一）充分利用我国在人口老龄化时间上的后发优势发达国家人口老龄化先行于我国，这为我们借鉴发达国家的成功经验、避免重复他们走过的弯路提供了机会。对应不同时期的老龄化进程，发达国家处理老年人问题大体可分为四个阶段。
（1）建立退休年金制度阶段。在20世纪60-70年代以前，老龄问题被认为主要是经济问题，政府和社会关注的是老年人生活水平的维持和经济保障。
（2）实施促进老年人整合的社会方案阶段。政府在继续关注老年人经济保障的基础上，开始关注老年人的生活状态，特别是开始关注老年人的社会隔离和社会地位边缘化问题，提升老年人的社会地位成为这个阶段政策的核心。
（3）鼓励提早退休阶段。20世纪70年代以后，发达国家采取各种政策鼓励老年人提早退出劳动力市场，很多国家规定，55岁即可退休，大量老年人退出劳动力市场造成社会保障体系的财务不平衡和负担加重。
（4）鼓励老年人推迟退休阶段。通过修改和提升法定退休年龄的办法提高老年人口的劳动参与率，减轻养老保障体系压力。从我国未来老龄化发展的趋势和速度来看，尽早增强对该问题的重视程度，将其上升为人口安全的高度，借鉴发达国家在这方面的相关经验，在国家层面制定应对战略迫在眉睫。
（二）应对人口老龄化必须走主流化的道路 21 世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，老龄化将是中国的人口新常态，它改变了中国发展的人口基础，这是中国的基本国情。所以，要提高对人口老龄化的重视程度，不断深入地贯彻扩展老龄政策。在经济社会各个领域和各个层面上的立法、政策制定和规划中都需要纳入老龄化的理念，培养全社会的老龄问题意识，把对老龄问题的关注贯穿于评判政治、经济和社会领域所有政策方案的过程中。
（1）老龄化不是一个短期问题，而是一个长周期的经济社会现象。老龄化的多种表现，意味着不同国家必须根据其目前和预期的老龄化进程，采取相应的对策。我国要学习发达国家在应对人口老龄化政策制定上做出的根本性改革，特别是在医疗卫生、社会保障、长期照护等方面，要通过改革尽量减少对提供服务、公共开支和总体经济增长潜力等方面的压力。要较为准确地对人口演变的趋势做出预测，既为政策制定提供战略导向和理论依据，又为国家应对老龄化争取更大的空间和时间，以更好地准备应对老龄化带来的挑战。
（2）把老龄问题纳入经济社会发展的主流，这一点至关重要。人口老龄化是未来社会发展的基础，足以改变未来的社会面貌；因此，必须把老龄化问题同其他社会经济发展和人权的框架联系在一起，必须认识到老年人不仅有能力改善其本身的状况，而且有能力带头改善整个社会，继续对社会发展做出贡献。放眼未来，老龄化的发展趋势要求我们将发挥老年人的潜力作为今后发展的基础。
（3）社会发展的目标是在全体公民充分参与社会发展过程并公平分配所得利益的基础上，改善全体公民的生活。社会发展必须提高人的尊严，使不同年龄的个人平等分享社会资源、权利并且平等分担责任。
（三）确定不同阶段应对人口老龄化的优先领域人口老龄化的不同阶段对经济社会发展的影响是不同的，必须根据实际情况确定不同阶段的优先领域。结合国际经验和中国发展的实际，近中期应对老龄化的优先领域主要有以下几个方面。
（1）改革退休政策，延迟退休年龄。其主要做法有制定弹性、灵活的退休政策，适当延长法定退休年龄，推迟领取养老金年龄等。这些措施都有利于缓解退休金储备压力、克服劳动力结构性短缺及开发老年人力资源。
（2）建立和完善老龄政策法规体系。很多国家通过制定一系列的涉老法律法规，把保护老年人利益、促进老年人参与社会发展和分享发展成果纳入国家法制化轨道，科学规范，有章可循，同时也符合全面依法治国的国家意志。
（3）逐步调整和完善生育政策。一是结合人口发展阶段，遵循人口发展规律，适时适当地调整生育政策，如目前的“单独二孩”以及将于未来某个时间释放的“普遍二孩”政策；二是出台促进生育调整显效的相关措施，例如鼓励按政策生育，加强生育保险，增加生育假和育儿假，设立育儿津贴，兴办幼儿园，保障妇女就业等。
（4）保障就业和提高劳动生产率。一是针对不同未就业群体的特征制定就业帮扶政策，着重提高女性和弱势群体的就业率，减弱提前退休激励，提高劳动参与率。二是增加人力资本投资，提高教育可及性和教育质量，培养高技能人才；培育终身学习环境，提高老年人就业能力。三是增加研发投资，提高劳动生产率。伴随人口红利的弱化、劳动力成本的增加以及人口老龄化的加剧，依靠就业增长带动经济增长的优势将逐渐减弱，提高劳动生产率是推动我国未来经济增长的必然选择。
（5）制定积极老龄化战略。积极老龄化战略既强调老年人参与社会经济活动，更强调老年人积极的生活方式。包括参加社会活动、家庭活动、社区志愿活动等，这些都充分体现了现代老年人的价值取向和生活方向。要把满足老年人基本需求、鼓励老年人多向发展作为我国积极老龄政策的基本依据和指导原则。
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